DÉFIS ET ENJEUX

Bâtir ensemble
Les défis et enjeux de la co construction des politiques publiques

par Simon St-Onge, collaboration spéciale

Le prochain Forum international sur l’économie sociale et solidaire réunira ses participants autour d’une question clé pour l’avenir du mouvement : comment renforcer le dialogue entre l’État et la société civile afin d’élaborer des politiques publiques en faveur de l’économie sociale et solidaire?

En effet, l’ensemble des acteurs de l’économie sociale reconnaissent aujourd’hui que l’essor du mouvement solidaire passe par un partenariat plus fort avec les pouvoirs publics, et que ce partenariat trouve son aboutissement dans la co‑construction des politiques publiques. L’enjeu est clair : la co‑construction est considérée comme la condition sine qua non pour la création de politiques favorables à l’économie sociale.

Mais qu’entend-on, précisément, par co‑construction des politiques publiques? Et quels en sont les défis et les enjeux?

La co‑construction des politiques publiques : définition et nuances

Professeur associé à l’École de travail social de l’UQAM et chercheur au Laboratoire de recherche sur les pratiques et les politiques sociales (LAREPPS), Yves Vaillancourt analyse les rapports entre l’État et l’économie sociale depuis plus de 20 ans. Il s’est beaucoup intéressé au concept de co‑construction et a grandement contribué à mieux le circonscrire.

Pour définir ce concept, Yves Vaillancourt établit d’abord une importante distinction entre deux notions longtemps considérées comme synonymes, soit la coproduction et la co-construction des politiques publiques. « La coproduction fait référence à la participation de la société civile à l’application des politiques publiques, après leur conception par l’État; la co‑construction, démocratique, implique plutôt la participation des acteurs de la société civile à la définition et à l’élaboration des politiques publiques. Elle réunit l’ensemble des intervenants au moment même de la gestation des politiques, dans l’établissement des éléments fondateurs et des orientations générales. »

La coproduction des politiques publiques en économie sociale reste beaucoup plus fréquente que la co‑construction. Les acteurs de l’économie sociale ont traditionnellement assumé ces responsabilités organisationnelles, mais ils restent ainsi cantonnés au rôle de fournisseur de services, qui les empêche de véritablement influer sur les politiques publiques.

Une deuxième nuance importante s’impose dans la définition du concept : la co‑construction n’est pas un avatar du lobbying. « Un groupe de la société civile ou issu du monde du travail qui possède beaucoup de moyens et un accès privilégié au pouvoir peut réussir à influencer le contenu des politiques publiques, mais ce n’est pas de la co‑construction », avance Yves Vaillancourt. La co‑construction démocratique brise le paradigme traditionnel qui sépare l’État de la société civile et pose le lobbying comme ultime moyen de communication, de persuasion. Yves Vaillancourt explique que la co‑construction implique une véritable coopération partenariale entre le gouvernement et la société civile – celle-ci incluant autant l’économie sociale que le marché du travail – et que cette collaboration se déploie à chaque étape du processus.

Co‑construire : lourde tâche pour l’appareil d’État?

Professeure à l'École des affaires publiques et communautaires et directrice de l'Institut Karl Polanyi à l'Université Concordia, Marguerite Mendell est d’avis que l’État a tout avantage à collaborer de plain-pied avec le milieu de l’économie sociale. « En intégrant les acteurs de l’économie sociale au processus décisionnel, le gouvernement se dote d’un point de vue privilégié sur la réalité du terrain. Ça lui permet de connaître les besoins et enjeux de première main : il s’assure ainsi que les politiques auront des résultats probants. De manière très pragmatique, ça diminue le coût de transaction. »

La co‑construction exige toutefois de l’État qu’il partage une partie de ses pouvoirs et responsabilités entre une diversité d’acteurs collectifs. Cette nouvelle donne confronte l’appareil gouvernemental dans sa structure et sa manière d’opérer. « La co‑construction pose des défis à la machine gouvernementale et à sa structure administrative, explique Marguerite Mendell. Elle remet en question sa méthode de travailler en silos, de manière verticale. La co-construction des politiques publiques demande un dialogue continuel, dynamique, et la capacité de travailler horizontalement en intégrant de multiples secteurs, régions et mouvements sociaux dans le processus. »

La culture politique et les rôles administratifs traditionnels ont cependant la vie dure. L’inclusion des acteurs de l’économie sociale dans le processus décisionnel reste parfois plus symbolique que concrete. « On pense encore beaucoup en termes de conception d’un côté et d’exécution de l’autre, explique Marie-Joëlle Brassard, directrice de la recherche et du développement du Conseil québécois de la coopération et de la mutualité. Les pouvoirs publics nous invitent autour de la table de concertation, mais à quel point veulent-ils vraiment nous intégrer à l’élaboration des politiques? On a parfois l’impression de ne servir que de caution. »  Elle renchérit : « Ce ne sont plus des tables de concertation qu’il nous faut, ce sont des tables de co‑construction! »

Ces lacunes dans la collaboration porteraient les traces, selon Marie-Joëlle Brassard, d’une vieille méfiance de l’État envers l’apport de la société civile. « On peut mettre des solutions sur la table, pas juste des problèmes, lance-t-elle. On n’est plus à l’époque où on allait cogner à la porte du député avec nos doléances. Le mouvement coopératif s’est doté d’une solide planification stratégique. Il arrive avec des dossiers étoffés qui présentent clairement les enjeux et les solutions possibles, en lien direct avec la réalité du terrain : il y a là une intelligence collective qui n’est pas toujours mise à contribution par le gouvernement. »

Marguerite Mendell admet que les gouvernements, dans leur rapport avec l’économie sociale, pensent encore souvent en termes de dépenses et de subventions, « alors qu’un engagement financier avec l’économie sociale, c’est un investissement. Les CPE en sont le meilleur exemple : c’est un investissement dans le bien-être des enfants et dans l’emploi. Les activités économiques générées par les CPE ont un effet structurant que ne peut nier l’État. C’est un investissement avec un retour à la fois sociétal et fiscal. »

Le Québec, chantier de la co‑construction

Le mouvement coopératif est enraciné dans l’histoire et l’évolution du Québec. De multiples organismes à but non lucratif, associations communautaires, mutuelles ont joué un rôle vital dans le bien-être et l’essor du Québec.

Selon Yves Vaillancourt, la co‑construction en tant que telle est surtout présente dans certaines réformes des politiques sociales ayant émergé au Québec au cours des 20 dernières années. Chercheurs et acteurs de l’économie sociale s’entendent pour dire que le Sommet sur l’économie et l’emploi de 1996 a été un moment clé dans la reconnaissance et l’évolution du mouvement solidaire au Québec. Le Sommet a notamment mené à la création du Chantier de l’économie sociale qui, 15 ans plus tard, compte parmi les voix importantes du dialogue sociopolitique québécois.

Le Sommet de 1996 a également offert une preuve manifeste de la pertinence de la co‑construction. Yves Vaillancourt souligne que les politiques publiques établies lors du Sommet, parce qu’elles ont été le fruit d’une exemplaire collaboration entre l’État et la société civile, ont eu une résilience et un impact exceptionnels. Ainsi, les programmes concernant l’économie sociale, les CPE, l’aide à domicile et le logement social ont en effet persisté malgré plusieurs changements de gouvernement depuis 1996.

La Loi 112, visant à lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale, est un autre exemple patent de la force et de la durabilité générées par un processus de co‑construction. Adoptée en 2002 suite à un consensus historique unissant partis politiques, groupes sociaux, individus et organisations communautaires, la Loi 112 s’est aussi imposée face à un changement de gouvernement, quatre mois seulement après son adoption, et a depuis été reconduite à deux reprises par le pouvoir en place.

L’engagement du gouvernement québécois envers l’économie sociale se voit aussi par ses initiatives pour mieux s’arrimer aux réalités de l’économie sociale. « Le fait que le ministère des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire s’occupe maintenant de l’économie sociale est bon signe parce que c’est un ministère qui est en soi transversal par son mandat », souligne Marguerite Mendell. « Le Plan d’action de 2008, qui implique plusieurs ministères, est aussi un bon exemple de collaboration multipartenariale, essentielle pour la réussite des politiques publiques en économie sociale. »

Yves Vaillancourt reconnaît d’emblée les efforts effectués par l’État pour soutenir l’économie sociale, mais reste lucide. « Il y a des acquis intéressants et de belles avancées. Un modèle de contribution de l’économie sociale au développement des politiques a été mis en place, mais ce modèle ne doit pas être idéalisé. Dans ce dialogue État-société civile, il serait illusoire de croire que la totalité des acteurs seront entendus. Et il faut rappeler qu’en dernière ligne, c’est toujours l’État qui va trancher. »

Marguerite Mendell et Yves Vaillancourt prennent aussi tous deux soin de noter que les acquis, aussi remarquables soient-ils, restent fragiles. Le programme de soins à domicile, par exemple, s’il a été construit sur d’excellentes bases de co‑construction en 1996, n’a pas réussi à se consolider au fil des années.

Néanmoins, Marguerite Mendell reste optimiste quant aux perspectives d’avenir de l’économie sociale et de sa collaboration avec l’État. « On voit une relève qui est très attirée par la volonté d’entreprendre autrement, de travailler de manière collective, de trouver une autre façon de créer la richesse. C’est très encourageant! Il reste des défis législatifs et des contraintes dans la coopération avec les pouvoirs publics, mais le système est plus perméable qu’on ne le pense. Nous sommes en train de modifier cette construction institutionnelle. »

Dans cette volonté de renforcer le partenariat avec l’État, une dernière question subsiste : n’y a‑t‑il pas danger pour le mouvement solidaire de perdre une partie fondamentale de son identité, soit son autonomie de gestion? « Au contraire, répond Marguerite Mendell. Notre présence à la table du pouvoir renforce notre légitimité et, ultimement, notre autonomie. On ne veut pas effacer notre code génétique, notre engagement social; on veut faire reconnaître notre contribution à l’économie et à la société et se donner les moyens de grandir. »